Por: Franklin Roosevelt Almeida Medeiros - Delegado de Polícia Federal, Ex-Auditor Fiscal
1 – INTRODUÇÃO
A Constituição Federal prevê, no seu artigo 8.º, IV a instituição de duas contribuições sindicais [01]:
a) a contribuição fixada pela assembléia geral para o custeio do sistema confederativo do respectivo sindicato;
b) contribuição fixada em lei, cobrada de todos os trabalhadores.
A primeira, chamada de confederativa, é voluntária, e só é recolhida dos trabalhadores que se sindicalizaram, de acordo com a jurisprudência já consolidada do STF [02]. A não compulsoriedade e a criação da contribuição por assembléia, e não por lei, indicam a natureza não tributária da contribuição confederativa.
Já a segunda contribuição, a sindical propriamente dita, é de natureza tributária, pois atende a todos os elementos constantes da definição de tributo previstos no Código Tributário Nacional (art. 3º). Foi instituída por lei (Consolidação das Leis do Trabalho) e é compulsória para todos aqueles que participem de uma determinada categoria econômica ou profissional, em favor do sindicato representativo da mesma categoria ou profissão, ou, inexistindo este, à Federação correspondente à mesma categoria econômica ou profissional, de acordo com os ditames dos arts. 578 a 610 da CLT.
Publicada em setembro de 2008, a Instrução Normativa nº 1/2008 – MTE, do Ministério do Trabalho e Emprego, inovando no Sistema Tributário Nacional, determinou que os servidores públicos estatutários estariam sujeitos à incidência e à cobrança da contribuição sindical, in verbis:
INSTRUÇÃO NORMATIVA MTE Nº 1, DE 30 DE SETEMBRO DE 2008
DOU 03.10.2008
Dispõe sobre a cobrança da contribuição sindical dos servidores e empregados públicos.
O MINISTRO DE ESTADO DO TRABALHO E EMPREGO, no uso das atribuições que lhe confere o art. 87, II, da Constituição Federal; e CONSIDERANDO a competência estabelecida no artigo 610 da Consolidação das Leis do Trabalho - CLT, que permite a este Ministério a expedição de instruções referentes ao recolhimento e à forma de distribuição da contribuição sindical;
CONSIDERANDO a necessidade de uniformizar o procedimento de recolhimento da contribuição sindical, prevista nos artigos 578 e seguintes da Consolidação das Leis do Trabalho - CLT, pela administração pública federal, estadual e municipal;
CONSIDERANDO que a exclusão dos servidores estatutários do recolhimento da contribuição sindical viola o princípio da isonomia tributária, previsto no art. 150, II da Constituição Federal de 1988;
CONSIDERANDO que os acórdãos proferidos nos RMS 217.851, RE 146.733 e RE 180.745 do Supremo Tribunal Federal determinam que "facultada a formação de sindicatos de servidores públicos (CF, art. 37, VI), não cabe excluí-los do regime da contribuição legal compulsória exigível dos membros da categoria";
CONSIDERANDO que o Superior Tribunal de Justiça, no mesmo sentido do Supremo Tribunal Federal, vem dispondo que "A lei que disciplina a contribuição sindical compulsória (''imposto sindical'') é a CLT, nos arts. 578 e seguintes, a qual é aplicável a todos os trabalhadores de determinada categoria, inclusive aos servidores públicos", conforme os acórdãos dos Resp 612.842 e Resp 442.509;
e
CONSIDERANDO que os Tribunais Regionais Federais também vêm aplicando as normas dos art. 578 e seguintes da CLT aos servidores e empregados públicos, resolve:
Art. 1º Os órgãos da administração pública federal, estadual e municipal, direta e indireta, deverão recolher a contribuição sindical prevista no art. 578, da CLT, de todos os servidores e empregado públicos, observado o disposto nos artigos 580 e seguintes da Consolidação das Leis do Trabalho.
Art. 2º Esta Instrução Normativa entra em vigor na data de sua publicação.
CARLOS LUPI
Portanto, com a publicação da referida instrução normativa, determinou o Ministro de Estado do Trabalho e Emprego que os servidores estatutários se tornassem contribuintes da contribuição sindical, tributo previsto exclusivamente na CLT.
Na verdade, o Ministro do Trabalho expediu a instrução Normativa com fulcro no art. 610 da CLT, que assim dispõe, in vebis:
Art. 610 - As dúvidas no cumprimento deste Capítulo serão resolvidas pelo Diretor-Geral do Departamento Nacional do Trabalho [03], que expedirá as instruções que se tornarem necessárias à sua execução.
O capítulo a que se refere o art. 610 da CLT é o Capítulo III do Título V da CLT, que trata justamente da contribuição sindical.
Passamos, desta feita, a analisar eventual ilegalidade, em face dos ditames das normas administrativas, das disposições da CLT e dos princípios do Sistema Tributário Nacional, da Instrução Normativa nº 1/2008 – MTE.
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2 – NÃO SUJEIÇÃO DOS SERVIDORES PÚBLICOS ESTATUTÁRIOS AO REGIME DA CLT
A diferença entre servidores públicos estatutários (sujeitos ao regime diferenciado da Lei nº 8.112/90) e os servidores públicos celetistas (estes, sim, sujeitos aos ditames da CLT) é ponto pacífico na doutrina:
"Os servidores estatutários, também chamados de funcionários públicos (como na CF/67), são os titulares de cargos públicos e estão sujeitos a regime legal, ou estatutário, pois é lei de cada ente da Federação (União, Estados-Membros, DF e Municípios) que estabelece as regras de relacionamento entre servidores e a Administração Pública. (...) Esse regime é destinado, preferencialmente, às funções públicas que exigem do agente poderes próprios de Estado, (art. 247 da CF/88), conferindo-lhe prerrogativas especiais, como a estabilidade. No plano federal, o Estatuto dos Servidores Civis da União, Autarquias e Fundações Públicas é esta Lei nº 8.112/90, com as alterações posteriores determinadas especialmente pela Lei nº 9.527/97.
Empregados públicos são aqueles contratados, seguindo o regime trabalhista, próprio da iniciativa privada. Assim, devem obedecer à Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), bem assim às regras impostas pela CF/88, como acesso mediante concurso público (art. 37, II da CF/88), limitações de remuneração (art. 37, XI da CF/88) e acumulação remunerada de cargos e empregos públicos (art. 37, XVI e XVII da CF/88)."
(PRADO, Leandro Cadenas. Servidores Públicos Federais - Lei nº 8.112/90, Editora Impetus, 4ª Edição, 2006.)
Por expressa determinação legal, a Consolidação das Leis do Trabalho não se aplica aos servidores públicos estatutários, mas tão somente aos celetistas [04]. A CLT só é aplicável aos estatutários de forma subsidiária, v.g., com a expressa previsão na Lei nº 8.112/90, quando trata dos adicionais de insalubridade e periculosidade, in verbis:
Dos Adicionais de Insalubridade, Periculosidade ou Atividades Penosas
Art. 68. Os servidores que trabalhem com habitualidade em locais insalubres ou em contato permanente com substâncias tóxicas, radioativas ou com risco de vida, fazem jus a um adicional sobre o vencimento do cargo efetivo.
§ 1o O servidor que fizer jus aos adicionais de insalubridade e de periculosidade deverá optar por um deles.
§ 2o O direito ao adicional de insalubridade ou periculosidade cessa com a eliminação das condições ou dos riscos que deram causa a sua concessão.
Art. 69. Haverá permanente controle da atividade de servidores em operações ou locais considerados penosos, insalubres ou perigosos.
Parágrafo único. A servidora gestante ou lactante será afastada, enquanto durar a gestação e a lactação, das operações e locais previstos neste artigo, exercendo suas atividades em local salubre e em serviço não penoso e não perigoso.
Art. 70. Na concessão dos adicionais de atividades penosas, de insalubridade e de periculosidade, serão observadas as situações estabelecidas em legislação específica.
Percebe-se, portanto, que quando a mens legis é no sentido de se aplicar de forma subsidiária a CLT, há expressa previsão no texto da lei, como é o caso supracitado.
Ademais, tratando especificamente da sindicalização dos servidores públicos estatutários, assim dispõe a Lei nº 8.112/90:
Art. 240. Ao servidor público civil é assegurado, nos termos da Constituição Federal, o direito à livre associação sindical e os seguintes direitos, entre outros, dela decorrentes:
(...)
c) de descontar em folha, sem ônus para a entidade sindical a que for filiado, o valor das mensalidades e contribuições definidas em assembléia geral da categoria.
Destarte, o Estatuto não faz nenhuma remissão à CLT, razão porque o art. 578 e ss. do texto consolidado não são aplicáveis aos servidores públicos estatutários federais. Simplesmente a lei afirma que o servidor estatutário tem o direito "de descontar em folha, sem ônus para a entidade sindical a que for filiado, o valor das mensalidades e contribuições definidas em assembléia geral da categoria". Isto é tratado como prerrogativa, como direito, como faculdade. E o recolhimento da contribuição sindical, como tributo que é, não é facultativo a seus sujeitos passivos – é obrigatório. Ademais, como se vê, a lei não especifica quais seriam essas contribuições devidas pelos servidores, e em nenhum momento há a previsão de desconto de contribuição sindical na Lei nº 8.112/90, tributo previsto exclusivamente na CLT. Esta, aliás, é a orientação predominante na Jurisprudência, conforme julgados infra:
TRF DA 1ª REGIÃO - APELAÇÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA – 9101031643 PROCESSO: 9101031643 UF: DF ÓRGÃO JULGADOR: TERCEIRA TURMA
DATA DA DECISÃO: 01/09/1993
FONTE DJ DATA: 28/10/1993 PAGINA: 45670 RELATOR(A): JUIZ VICENTE LEAL
DIREITO SINDICAL. CONTRIBUIÇÃO SINDICAL. SERVIDOR PUBLICO FEDERAL. - INEXISTE PRECEITO LEGAL QUE ASSEGURE AO SERVIDOR PUBLICO FEDERAL O DIREITO DE EFETUAR EM FOLHA DE PAGAMENTO DE VENCIMENTOS DESCONTO DA CONTRIBUIÇÃO SINDICAL DE QUE TRATAM OS ARTS. 579, 580, 582, 589, DA CLT.
- O ESTATUTO DO SERVIDOR PUBLICO FEDERAL (LEI N. 8.112/90), QUE DISCIPLINA EXAUSTIVAMENTE OS DIREITOS E DEVERES DO SERVIDOR PUBLICO FEDERAL, NÃO CONTEMPLA TAL HIPOTESE, NEM O ART. 37, VI, DA CF/88 CONTEM REGRA EXPRESSA NESSE SENTIDO.
- APELAÇÃO DESPROVIDA.
DATA PUBLICAÇÃO
28/10/1993
TRF DA 2ª REGIAO - APELAÇÃO CIVEL – 282044 PROCESSO: 200202010095127 UF: RJ ÓRGÃO JULGADOR: QUINTA TURMA ESPECIALIZADA DATA DA DECISÃO: 22/02/2006
FONTE DJU - DATA::16/03/2006 - PÁGINA::224 RELATOR(A): DESEMBARGADOR FEDERAL GUILHERME COUTO
CONTRIBUIÇÃO SINDICAL – SERVIDOR PÚBLICO – PRETENDIDO DESCONTO DE TODOS OS MEMBROS DA CATEGORIA – REPASSE. NÃO HÁ NORMA LEGAL QUE AUTORIZE SINDICATO DE FUNCIONÁRIOS PÚBLICOS A ENFIAR A MÃO NO BOLSO DE SERVIDORES CIVIS, ABARCADOS PELA CATEGORIA PROFISSIONAL DO SINDICATO, E FORÇAR A UNIÃO FEDERAL PROCEDER A DESCONTO COMPULSÓRIO. HIPÓTESE NA QUAL O SINDICATO AUTOR PRETENDE TRANSPOR PARA OS UMBRAIS PÚBLICOS O TÃO CRITICADO MODELO DO SINDICALISMO MOVIDO A CONTRIBUIÇÕES FORÇADAS, E AO ANTIQUADO IMPOSTO SINDICAL. AUSÊNCIA DE BASE LEGAL, CERTO QUE O MODELO É ASSOCIATIVO, NOS TERMOS DO ARTIGO 37, VI, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.
DATA PUBLICAÇÃO
16/03/2006
TRF DA 4ª REGIÃO - APELAÇÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA PROCESSO: 9704594445 UF: RS ÓRGÃO JULGADOR: TERCEIRA TURMA
DATA DA DECISÃO: 30/03/2000
FONTE DJ 03/05/2000 PÁGINA: 145 RELATOR(A): PAULO AFONSO BRUM VAZ
ADMINISTRATIVO. CONSTITUCIONAL. CONTRIBUIÇÃO SINDICAL. DESCONTO EM FOLHA SEM AUTORIZAÇÃO DO ASSOCIADO. IMPOSSIBILIDADE.
REVELA-SE ILEGAL O DESCONTO EM FOLHA DAS CONTRIBUIÇÕES SINDICAIS SEM A DEVIDA AUTORIZAÇÃO DO SERVIDOR. AS EXCEÇÕES À POSSIBILIDADE DE DESCONTO DIREITO EM FOLHA- ORDEM JUDICIAL E EXPRESSA DISPOSIÇÃO EM LEI- NÃO ABRANGEM OS VALORES DAS CONTRIBUIÇÕES SINDICAIS.
INDEXAÇÃO
ILEGALIDADE, DESCONTO, CONTRIBUIÇÃO SINDICAL, VENCIMENTOS, HIPÓTESE, INEXISTÊNCIA, AUTORIZAÇÃO PRÉVIA, SERVIDOR PÚBLICO. IRRELEVÂNCIA, DECISÃO, ASSEMBLÉIA GERAL.
DATA PUBLICAÇÃO
03/05/2000
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4 – CONCLUSÃO
Em razão da flagrante ilegalidade do ato normativo do MTE, da expressa definição dos sujeitos passivos da contribuição sindical na CLT, bem como pela inaplicabilidade da CLT aos servidores públicos estatutários, resta claro que os servidores públicos estatutários não podem ser sujeitos passivos da contribuição sindical.
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